楊建順
  黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出全面推進依法治國的總目標,體現了以良法求善治的科學方法論。修改後行政訴訟法(下稱新法)著重解決行政訴訟中存在的立案難、審理難、執行難等突出問題,體現了註重穩定性、延續性和發展性的特點。
  一、對行政訴訟和行政行為進行了概念完善
  新法將現行行政訴訟法相關條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”,並規定“前款所稱行政行為,包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”這實現了對行政法學核心概念“行政行為”的正確表述,完成了行政主體概念範疇的全面構建,擴展了行政訴訟的被告適格,將行政主體的涵蓋範圍擴展至法律、法規、規章授權的組織。
  需要註意的是,現行行政訴訟法採納的是法律法規授權說,而2000年《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》(下稱《行政訴訟問題的解釋》)、2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》和新法採納的都是法律法規規章授權說。可見,上述規定尚存在如何協調一致的問題,有待進一步深入研究。
  二、對立法目的有了進一步認識新法努力做到切實揭示行政訴訟的立法目的,變“保證人民法院正確、及時審理行政案件”為“保證人民法院公正、及時審理行政案件”,揭示了對程序正義理念的確認。添加“解決行政爭議”,表明一種價值取向,很有意義。變“維護和監督行政機關依法行使行政職權”為“監督行政機關依法行使職權”,回應了民眾訴求;而將“行政職權”改為“職權”,則是一種拓展司法審查功用的體現,也是表述規範化的內在要求。
  三、對行政訴訟的基本原則進行了補充完善
  新法沿用了一般原則的規定,並對行政訴訟的特殊原則進行了修正完善。
  一是審查行政行為合法性的原則。新法將“對具體行政行為是否合法進行審查”改為“對行政行為是否合法進行審查”。對司法審查的範圍進行了拓展,有合法性審查也有合理性審查(有限的),但對“合法性審查原則”的表述沒有作出修正,值得商榷。
  二是選擇覆議的原則。既可以先申請覆議,對覆議決定不服的提起訴訟,也可以直接向法院提起訴訟。該原則的沿用值得肯定。
  三是行政行為不因訴訟而停止執行的原則。在申請停止執行的主體上添加了“或者利害關係人”,與訴訟原告的相關規定相吻合;在社會公共利益之前添加“國家利益”,很有必要。在確認不停止執行原則的基礎上,對例外情形予以科學安排,並賦予法官更大的裁量權,值得稱道。增加規定“當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的,可以申請覆議一次”,併列明瞭裁定先予執行的具體情形,明確規定了救濟途徑,同樣予以“一次”的限定,宣示了不停止裁定的執行。該規定具有較強的實效性。
  四是行政訴訟不適用調解的原則。新法沿用了不適用調解原則,並對例外情形作出規定:“但是,行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。”“自由裁量”的概念用在這裡很恰當。增加但書,列明調解情形,使制度更具有彈性和活力。
  五是司法變更有限的原則。新法的規定有限地拓展了司法變更權的適用範圍,在“行政處罰明顯不當”的基礎上添加“或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”,具有必要性。這種拓展的有限性,使由法官直接予以變更沒有違反司法權有限的原則和司法謙抑的原則,也沒有違反行政權力運作的規律,值得肯定。
  四、對行政訴訟的受案範圍進行了充實完善
  擴大行政訴訟的受案範圍是世界性的發展趨勢。行政訴訟的受案範圍應當拓展,也是我國理論界和實務界的共識。
  增設立案中對當事人的訴權保護機制。新法不僅規定了法院要保障起訴的權利,還明確了行政機關及其工作人員不得干預、阻礙法院受理行政案件,這裡予以分別規定,具有宣示、警示作用。
  對受案範圍進行了確認和承繼。現行行政訴訟法對受案範圍的規定採取了混合模式:概括規定,肯定的列舉加兜底性規定,否定的窮盡列舉。《行政訴訟問題的解釋》則作了相應補充,使行政訴訟的受案範圍比較全面。新法對現行行政訴訟法的模式進一步補充和完善,呈現出極強的承繼性和發展性。從種類上看,由8項增至12項,實現了擴大行政訴訟受案範圍的修法意圖。改“公民、法人和其他組織”為“公民、法人或者其他組織”,強調個體的訴權,刪除了“對下列……不服”的表述,直接規定“提起的下列訴訟”,為所列事項的多樣化提供了可能。列舉可以起訴的事項後,設個兜底條款,使其他權益都能納入其中。同時,規定“受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”,可期待性很大。應充分利用個別立法來拓展行政訴訟的受案範圍。
  將部分抽象行政行為納入行政訴訟的受案範圍。新法將其他規範性文件(規定)納入受案範圍,而沒有將規章以上的規範納入,並將“行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件”列為一併請求審查的對象,在很大程度上擴大了行政訴訟受案範圍。
  將內部行為排除在行政訴訟受案範圍之外。新法沒有將內部行為納入受案範圍,這也是各國的通行做法。內部行為不應當納入行政訴訟之中,可以通過仲裁途徑解決。
  將部分行政合同納入受案範圍。關於行政合同能不能納入受案範圍,立法者進行了巧妙處理,規定法院受理公民、法人或者其他組織提起的“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”訴訟,為行政合同全面納入受案範圍提供了重要的立法支持。
  對否定的窮盡列舉進行了完全承繼。現行行政訴訟法第12條是一個完全的列舉,可是,《行政訴訟問題的解釋》又在這一基礎上列出新的不在受案範圍之內的事項。這種做法符合實質法治主義,卻不符合形式法治主義。所以,新法沿用了現行行政訴訟法的規定,並未作出任何更改。
  五、為解決行政訴訟執行難增設了路徑和手段
  與現行行政訴訟法第65條規定相比,新法在需要執行的法律文書中增加了“調解書”。而行政訴訟實踐中存在的最大問題就是不執行。為確保法院的判決得到執行,新法增設了相關路徑和手段。比如在規定期限內不履行(判決、裁定、調解書)的從期滿之日起對行政機關負責人罰款的規定,具有威懾力。增加“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”的手段。明確規定“可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”,這可能存在如何提供相關制度支撐、法律如何實施的問題。
  新法規定的“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”,可作為階段性的做法,但不是長久之計。後面一句“不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭”,可以補救前面的不足。新法沿用現行行政訴訟法的規定也體現了確認和承繼,但沒有和行政強製法進行必要的銜接。(作者為中國人民大學法學院教授)  (原標題:既有確認、承繼也有新的發展)
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